法学专家：广东观音山国家森林公园不应实行政府指导价

法学专家：广东观音山国家森林公园不应实行政府指导价

  广东观音山国家森林公园自然风光

最近，系列记录片《广东观音山考察访谈录》在网络上广泛传播，引发了人们的讨论和关注。揭示了民营企业广东观音山国家森林公园24年来不平凡的发展历程，情节跌宕起伏。

其中，关于观音山公园近20年来执行政府指导价而未调价的事件引起了笔者的极大关注。

据了解，观音山公园是我国首家民营国家级森林公园。从一座名不见经传的荒山，发展为集森林氧吧、文化体验、姻缘许愿于一体的国家AAAA级旅游风景区。24年前的观音山还是一座荒山，而如今的观音山公园每年接待游客超百万，已成为粤港澳大湾区知名的网红打卡旅游目的地。

公开资料显示，观音山公园由民营企业家黄淦波于1999年投资创办，并担任董事长兼法定代表人。黄淦波不仅是观音山公园和观音山古树博物馆创始人，同时还担任广东民营企业商会副理事长、广东省企业家协会副会长等社会职务。因行业影响和社会贡献突出，其作为特邀代表三次到北京参加全国两会。同时，作为观音山公园创办人，黄淦波还获得过“广东杰出青年”“广东优秀企业家”等众多荣誉，更是广东民营企业家的杰出代表之一。

24年来，观音山公园一直致力于对森林资源和生态环境保护事业，取得了较为显著的成绩。2007年原国家林业局发文称赞观音山为“全国的一个样本”。2019年《人民政协报》公开发文称赞观音山为“两山理论”实践的鲜活样本。2021年《人民日报》和《光明日报》分别发文称赞公园所取得的成绩，成为了全国发展森林文化旅游事业的成功典范。2023年6月21日《中央电视CCTV13》新闻联播称赞观音山的文化活动多姿多彩，让市民领略到传统文化的魅力。

▲“第四届东莞观音山姻缘文化节”活动现场

▲观音山公园丰富多彩的传统文化活动受到央视称赞

观音山公园管理人员表示，观音山景区从2006年起执行门票价格45元／人，该价格执行已近二十年，自观音山公园建园二十四年来，景区累计投入超10亿元进行基础设施配套和生态资源保护及开展了超过千场的各类文化活动，作为景区收入主要来源的门票价格却一直未作相应调整。目前，景区经营发展面临巨大的成本压力，这在很大程度上阻碍了景区的可持续发展。“景区管理委员会经过多次深入调研，在综合分析的基础上认为，观音山景区与东莞周边及省内同级别景区（景点）门票价格相比明显偏低，适当调整门票价格将有利于加快景区基础设施的建设步伐，为游客创造更舒适、文明的旅游环境，从而切实改变景区配套设施滞后的状况”。该名管理人员告诉记者。

日前，广东观音山国家森林公园收到了广东省发展和改革委员会的告知书，对其做出了书面回复。

▲广东省发改委给观音山公园的告知书

为了破解观音山公园24年发展历程中阻碍企业发展存在的问题，今年4月15日、16日，第54届经济法律学术研讨会在北京召开，来自北京大学法学院、中国人民大学法学院、中国政法大学、上海交通大学凯原法学院的多位知名教授以及北京社会主义学院教授对观音山公园表示极大的关注，并就观音山公园管理方提出的阻碍公园发展的19个问题在北京专门举行了专家论证。

知名法学专家就“关于民营营景区申请门票调节价的问题”一致认为：一是民营景是民营企业的性质决定的；二是观音山国家森林公园作为独立的社会主义市场经济主体，有权利根据不同时期当时的实际情况和本企业的生产经营成本和市场供求状况以及比较本行业其他地方的收费标准，依据《民法典》《公司法》以及《中华人民共和国价格法》的规定向当地物价部门申请确认正常的市场门票价格，政府指导价的收费许可证应当废除，应当更新为市场调节价的收费许可证；四是如果当地物价监督管理部门拒绝申请或对申请不予答复或不作为，可以依法提出行政复议和提起行政诉讼，或者向有关监督机关提出申诉和控告。

观音山公园依据法学专家的意见，于7月23日向广东省发改委提交了材料，并且附有完整的国内知名专家《专家法律意见书》。

▲观音山公园第一次向广东省发改委的情况反映

广东省发改委告知书的第一项答复“关于景区门票申请市场调节价问题。根据《中华人民共和国旅游法》第四十三条规定:利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价。根据《广东省定价目录》(2022 年版) (网上公开可查》。利用公共资源建设的景区门票价格及景区内交通运输服务价格授权市、县人民政府制定，实行属地管理”。

观音山公园董事长黄淦波表示，对于景区申请门票按照市场调节价问题的答复，他认为：“广东观音山国家森林公园是利用樟木头镇石新村集体所有的林地资源由我单位承包经营继续投资建设的商业开发型的景区，集体山林为有所有人的财产，不属于公共资源。观音山公园完全不属于《中华人民共和国旅游法》第四十三条规定的利用公共资源建设的景区，景区门票依法不应当实行政府定价或政府指导价，而应当实行市场调节价。”

《中华人民共和国旅游法》第四十三条第一款规定，“利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价”。

何谓《中华人民共和国旅游法》第四十三条第一款中规定的“公共资源”和“利用公共资源建设的景区”？根据全国人大常委会官方网站中国人大网发布的《<中华人民共和国旅游法>释义》，所谓公共资源“是指不为哪一个个人或企业、组织所拥有，并且社会成员可以自由利用的资源”，所谓利用公共资源建设的景区“是指以自然景观和文化景观等公共资源为依托建设的自然景观类景区和文化景观类旅游景区，包括世界遗产、自然保护区、文物保护单位、历史文化名城等。利用公共资源建设的景区不包括主题公园、人造景点、旅游度假区等商业开发型的景区”。

广东观音山国家森林公园最早自1995年起由石新村委会（后改为石新社区）利用石新村集体所有的林地开发建设，故完全可以界定为利用非公共资源。截至1999年11月，石新村委会先后投入上千万元，建有公园门楼主体、仙泉游乐场、环山道路、飞云阁等设施。石新村委会由于资金出现困难，在1999年11月以合作开发名义将其承包给黄淦波，由黄淦波负责继续投资建设和经营管理，2002年经石新村委会同意，黄淦波成立了东莞市观音山森林公园开发有限公司。

为此，笔者查阅了现行的规章《政府制定价格行为规则》(国家发展改革委令第7号，以下简称新《规则》)。

可以看出，现行《规则》，有很多调整和优势：一是政府定价范围的缩小，有利于发挥市场配置资源的决定性作用，进一步改善营商环境，激发市场活力；二是规范政府制定定价机制、完善定价依据、健全定价程序、强化后评估和动态调整，有利于促进价格调整的机制化、透明化、动态化，最大限度减少自由裁量权，进一步提升政府制定价格的科学性，更好地促进相关行业的发展，保障经营者和消费者的合法权益；三是强化公众参与决策和强调社会监督，既能更广泛地汇聚民意，也将促进政府制定价格行为更加科学规范。

观音山公园管理人员表示，景区的现行门票价格不仅不能反映景区价值，也不利于企业自身的市场竞争，同时也不能发挥市场调节作用，从景区等级资质上来说属于特殊情况。该名管理人员说，“近年来，景区管理委员会不断投入资金进行基础设施的升级和改善，包括景区道路修建、景区硬件设施建设、生态资源保护等方面的工程。这些改进工程很大程度上提高了游客的旅游体验感受，但同时也增加了景区的运营成本。据统计，二十四年来，景区累计投入的旅游建设等费用超10亿元。”

“物价的上涨和工资成本的增加致使景区运营成本不断上升，而门票价格近24年一直未作调整，导致景区难以应对这些成本的增加，这些成本的上升，严重制约着景区的正常发展。”一位工作多年的管理人员告诉笔者。

法学专家建议，制定价格应尽可能适应并结合市场经济发展变化，少定具体价格，多制定办法和规则，并主动接受社会监督，让定价机制更加科学，更加规范，从而更好地服务企业、服务大众。

▲观音山公园第二次向广东省发改委的情况反映

俗话说，路不惧远，行则将至。观音山公园24年不平凡的发展历程，展现了民营经济的磨难与荣光，相信在不远的将来，观音山必将迎来走出困境的曙光。