广东观音山一年多级维权，直面林业主管部门行政不作为乱象
依据《中华人民共和国森林法》《信访工作条例》《林业行政处罚程序规定》等法律法规，各级林业主管部门负有对辖区林地资源保护、林木采伐监管、违法改变林地用途行为查处的法定职责，是林业生态保护的法定履职主体。任何单位、个人非法占用林地、超占林地范围、未取得林木采伐许可证擅自砍伐林木、擅自改变林地用途的行为，均属于法定林业违法行为，依法应当被立案调查、责令整改并予以行政处罚。
广东观音山国家森林公园作为国家级森林公园、国家4A级旅游景区，其范围内全部林地资源依法受法律严格保护，林地属性、生态功能非经法定审批程序不得变更。然而，园区内七栋私人别墅存在非法买卖集体土地、骗取行政审批手续、超面积占用林地、无证采伐林木、擅自改变林地用途等多项违法行为，对国有及集体林地生态资源造成持续性、实质性损害。东莞观音山公司作为案涉森林公园合法经营管理主体，依法履行管护义务、行使举报权利，自2025年6月起依法启动实名举报及信访复查、复核程序。但在事实清楚、证据确凿、法律依据明确的前提下，东莞市林业局、广东省林业局先后作出多份错误信访处理文书，存在认定事实不清、适用依据错误、法定职责缺位、行政履职推诿、程序处置违法等问题，构成典型的行政不作为、消极履职、形式主义执法。直至2026年5月22日，广东省人民政府信访事项复查复核办公室依法撤销省级林业部门复查意见、责令重新办理，该案维权进程方得以纠正。本文结合全案事实、证据链条及行政程序，客观还原本次生态维权全过程，厘清行政机关法定职责边界，直指基层行政执法履职乱象。
一、案件基础事实：七栋建筑物的多项林业、土地违法事实清楚、证据确实充分
案涉七栋私人别墅坐落于广东观音山国家森林公园经营管理范围内，全部地块原始地类为林地，且至今林地权属性质、生态用地属性未发生法定变更。经权属溯源、交易核查、实地勘测、档案调取、行政在先认定，七栋建筑物存在多重违法情形，违法要件齐备、证据闭环完整，符合林业行政违法立案查处全部法定条件。
上图为观音山公园内7栋违建别墅
其一，涉案建筑物土地取得基础违法，存在非法买卖农民集体土地、骗取行政许可的情形。案涉建筑物用地均源自东莞市樟木头镇石新社区农民集体土地，属于法律禁止私自交易流转的集体建设用地及生态林地范围。其中，别墅1用地由香港居民潘某燕于1996年12月15日以35万港币向兴华地产公司私下交易购得；别墅2、别墅3用地由香港居民余某、罗某兰夫妇于2005年1月14日向蔡某胜、黄某云夫妇私下购置。前述交易均未履行集体土地征收、转用、出让等法定审批程序，属于非法买卖集体土地的违法行为。相关行为人刻意隐瞒非法交易事实，通过虚构申报材料、篡改土地来源等欺诈手段，违规骗取宅基地使用权证及建设工程规划许可证，其行政审批取得基础存在重大瑕疵，属于以欺骗手段获取行政许可，依法应当予以纠错追责。
上图是余某在派出所自述其别墅用地购买及建设的时间节点
其二，全部涉案建筑物存在严重超审批范围占用林地、擅自改变林地用途的违法行为。经现场精准测绘比对权证登记信息，违法超占事实一目了然：潘某燕及其子女名下物业权证登记宗地面积合计600平方米，实际占用林地面积达1934平方米，超占面积数倍于合法审批范围。余某、罗某兰夫妇名下两栋建筑权证登记面积各140平方米，合计合法审批面积280平方米，实际非法占地达1992平方米。闲置状态的别墅4、别墅5，权属信息被石新社区拒不披露，合计非法侵占林地近4000平方米。别墅6、别墅7由时任基层公职人员购入土地建设，后经转手、赠予他人，合计占地近1600平方米。七栋建筑整体超占林地规模巨大，所有超占区域均无任何林地转用、建设用地审批手续，属于典型的未批先占、超规占地、擅自改变林地用途的林业行政违法行为。
上图为余某夫妇 “名门”违建别墅建成后的实际占地情况
上图潘某燕颐雅山房违建别墅的实际占地情况
其三，案涉建筑物建设过程存在无证采伐林木、肆意破坏林地植被的法定违法情形。根据《中华人民共和国森林法》规定，任何单位和个人采伐林木，必须依法取得林木采伐许可证，严禁无证采伐、超范围采伐。本案中，多栋别墅为平整建设用地、施工建设，大规模砍伐林地林木、推平山体地貌：余某、罗某兰名下两栋建筑于2009年12月无证砍伐林地林木1.5亩；别墅4、别墅5建设期间无证毁林近6亩，推平林地坡面近4000平方米；别墅6、别墅7建设过程砍伐林地林木2亩有余。全部采伐行为均未向林业主管部门申请办理采伐许可手续，属于法定无证采伐林木违法行为，依法应当由林业主管部门立案查处。
其四，案涉地块林地属性恒定，违法客体明确、违法状态持续存续。东莞市城市管理和综合执法局樟木头分局已于2020年核查认定，余某、罗某兰案涉地块原始地类为农用林地。同时，东莞市林业局2010年核发的石新社区林权证、广东省林业调查规划院出具的《观音山森林公园承包范围内建筑物及水库位置示意图》《石新社区林权证范围图》等多份权威书证，共同佐证核心法律事实，七栋别墅的用地的类别始终为林地，从未经法定程序变更用地性质。截至目前，七栋建筑非法占林、毁林造成的生态破坏状态持续存在，违法行为处于持续存续状态，依法不受追诉时效限制，林业主管部门应当依法履职查处。
上图为石新社区林权证范围图
二、维权程序启动：权利人依法实名举报，诉求合法合规、于法有据
东莞观音山公司作为涉案国家级森林公园的合法经营管理主体，依据《中华人民共和国森林法》规定，负有对园区林地资源管护、违法行为制止、违法线索上报的法定责任，同时享有对破坏林地资源违法行为的举报权、监督权及合法经营权受法律保护的权利。
在完整固定书证、物证、测绘数据、行政在先认定等全部证据，形成完整违法证据链条后，观音山公司于2025年6月4日通过书面邮寄方式，向法定履职机关东莞市林业局提交实名举报材料，明确载明七栋建筑物的违法事实、法律依据、证据清单及违法主体信息，依法请求东莞市林业局履行法定监管职责：对案涉非法占用林地、无证采伐林木、擅自改变林地用途等违法行为开展全面调查取证、立案查处，依法作出行政处理决定，并将处理结果书面答复举报人。本次举报程序合法、诉求正当、事实清晰、证据充分，完全符合行政机关立案受理的法定要件。
上图为观音山公司的实名举报信部分内容截图
三、行政履职乱象：市、省两级林业部门连续程序性、实体性违法，构成行政不作为
法定行政机关应当坚持依法行政、有错必纠、履职尽责。但本案中，东莞市林业局、广东省林业局在多轮信访处置中，先后出现程序违法、事实认定错误、法律适用错误、法定职责放弃、履职推诿扯皮等多重问题，典型违背合法行政、合理行政、程序正当的行政法基本原则。
第一阶段：市级林业局首次处置程序违法、履职消极。2025年7月31日，东莞市林业局作出东林信(2025)4号《信访事项处理意见书》，在未实地核查、未核验举报证据、未审查违法事实的前提下，径直以“举报事项属已有处理办结的信访事项”为由，依据《信访条例》作出不予受理决定。该行政行为存在明显违法：一是未对本次举报提交的新证据、新事实、完整违法线索进行实质审查，属于未履职先定论；二是机械套用信访办结条款规避法定查处职责，以信访程序替代行政执法程序，混淆信访办理与林业行政处罚的法定边界；三是对持续存续的林业违法行为不予处置，构成消极行政不作为。
上图为市林业局首次回复的《处理意见书》
针对该违法处置行为，观音山公司依法行使信访复查权利，于2025年9月28日向广东省林业局申请复查。2025年11月11日，广东省林业局经审查依法认定：东莞市林业局案涉答复证据不足、适用依据错误，作出撤销原处理意见书、责令重新作出行政行为的复查决定。该省级纠错结论，已从行政监督层面确认东莞市林业局首次履职行为违法、处置结论无效。
上图为省林业局撤销市林业局的《处理意见书》要求其重新答复
第二阶段：市级林业局二次履职推诿，刻意规避法定监管职责。在上级机关明确纠错、责令重作的法定前提下，东莞市林业局未依法开展实质核查、立案调查，反而继续推诿卸责，于2025年12月10日重新作出处理意见，以“案涉房屋1993年至1998年办理用地审批手续、属自然资源部门审批事项、由属地社区管理”为由，将林业主管部门专属监管职责转嫁于属地政府及自然资源主管部门，变相拒绝履行林业执法职责。
该答复存在根本性法律认知错误，属于典型的履职甩锅。根据行政法权责法定原则及林业监管职权划分：自然资源部门负责土地用途审批、建设用地许可；林业部门负责林地资源保护、林木采伐监管、林地违法占用查处。用地审批合法，不代表超占林地合法、不代表无证毁林合法、更不代表持续违法状态可免责。案涉建筑物超审批范围占林、在林地范围内无证采伐林木、擅自改变林地用途的行为，专属林业主管部门监管查处，与早年用地审批无任何免责关联。东莞市林业局刻意割裂法定职权、转嫁监管责任，属于放弃法定职责、选择性履职的行政不作为。
上图为市林业局第二次重新作出的《处理意见书》
第三阶段：省级林业局复查审查失范，事实认定错误、维持错误行政行为。观音山公司对东莞市林业局二次违法答复不服，于2025年12月25日再次向广东省林业局申请信访复查。2026年1月28日，广东省林业局作出粤林信(2026)33号《信访事项复查意见书》，片面采信早年建设用地审批资料，仅以“地块审批用途为住宅”为由维持市级林业局错误意见，对本案核心违法事实全盘回避。
该复查文书存在明显实体违法：一是遗漏关键违法事实，刻意回避超占林地、无证采伐林木、持续改变林地用途的核心违法行为；二是法律适用片面，以局部用地审批合法性推定整体行为合法性，无视林地法定属性恒定、林业违法行为独立追责的法律规则；三是未尽实质审查义务，对举报人提交的林权证、林地规划图、测绘报告、毁林事实证据等全套合法证据不予采信，审查标准流于形式，构成形式主义履职、实质性审查缺位。
上图为省林业局第二次作出的《复查意见书》
四、复核维权申辩：权利人依法抗辩，明确行政机关履职违法核心症结
针对市、省两级林业部门连续错误行政行为，观音山公司严格依照《信访工作条例》规定的复核程序，依法向国家林草局、广东省人民政府提起信访复核，明确提出两级林业部门履职违法、构成行政不作为的法定抗辩理由，法律逻辑清晰、权责界定明确：
第一，行政许可范围具有相对性，超许可范围的林地占用行为当然违法。即便案涉建筑部分地块早年取得住宅用地审批，但其审批范围仅限于登记宗地面积，超出审批范围的土地法定属性仍为林地，任何单位和个人未经林业部门审批，不得擅自占用、硬化、改造林地。案涉建筑大规模超占林地，属于《森林法》明确禁止的擅自改变林地用途、非法占用林地行为，东莞市林业局具有法定查处义务，不得推诿豁免。
第二，林木采伐实行严格许可制度，无证采伐即属违法，不存在免责情形。案涉全部林木采伐行为，均发生在合法审批宗地之外的林地范围内，属于纯粹的林地生态破坏行为，且全程未取得任何采伐行政许可，完全符合林业行政处罚的构成要件。林业主管部门对无证采伐林木行为的监管查处，是专属法定职责，不受土地审批状态影响。
第三，林地权属档案效力恒定，违法状态持续存续应当依法追责。在无任何法定征地、林地转用、生态用地调整审批文件的前提下，案涉地块林地属性始终未变更，生态保护义务持续有效。两级林业部门无视法定档案效力、无视持续存续的违法状态、无视明确的法律规定，拒不履行监管查处职责，属于典型的行政不作为、履职不到位、监管失责。
五、省级终审纠错：省政府认定程序违法，撤销省级复查文书、责令重办
行政机关的一切行政行为必须恪守合法、公正、程序正当原则，形式合规不能掩盖实体违法。2026年5月22日，广东省人民政府信访事项复查复核办公室作出粤信复函告[2026]10号《处理意见告知书》，经法定复核程序审查，最终认定：广东省林业局作出的粤林信(2026)33号《信访事项复查意见书》存在程序性问题，依法予以撤销，并责令广东省林业局对本案重新办理。
省政府的终审纠错决定，在法律层面正式确认：省级林业部门的复查履职行为程序违法、审查失范、结论无效；市、省两级林业部门多轮处置存在履职瑕疵、审查不严、权责错位等根本性问题。该纠错结果，彻底否定了两级林业部门推诿履职、形式审查、避责免责的错误行政逻辑，为本案依法公正处置奠定了法定基础。
上图为省人民政府信访事项复查复核办公室作出的撤销省级林业部门复查意见的文件
六、法律评析：本案折射的基层行政执法与信访履职乱象
纵观全案，本案事实简单清晰、法律规定明确、证据链条完整，属于典型的林业行政违法案件，本应由林业主管部门依法快速立案、查实、处置、答复。但历经一年多级信访程序，最终仅以省级文书被程序性撤销收尾，实质违法问题至今未得到任何处置，深刻暴露出基层行政执法领域的多重乱象。
其一，权责法定意识淡薄，存在明显的怠于履职、推诿避责现象。林业行政机关本应依照法律授权独立行使林地监管、林木保护、违法查处职权，却刻意混淆不同行政机关的职权边界，以其他部门的审批行为豁免自身的监管义务，属于典型的“有法不依、履职不为”，违背依法行政核心要求。
其二，行政执法流于形式，实质审查严重缺位。行政履职应当以事实为依据、以法律为准绳，但本案中行政机关全程依赖老旧纸面档案，拒绝实地核查、证据核验、事实研判，对持续存续的生态违法行为视而不见，以程序闭环替代实质履职，是形式主义执法、敷衍式履职的典型表现。
其三，生态执法宽松软，对生态违法行为包容纵容。林地保护是生态文明建设的刚性底线，林业执法属于严格法定执法范畴。但针对本案大规模、长期性、持续性的占林毁林违法行为，职能部门长期不予追责、不予整改、不予处罚，违法成本极低，维权成本极高，严重损害行政执法公信力与法律权威性。
上图为观音山风景图
七、后续诉求
依法行政是行政机关履职的基本准则，有错必纠、失职必问责是法治政府的核心要求。截至目前，案涉七栋建筑物非法占用林地、无证采伐林木、擅自改变林地用途的违法行为仍持续存在，生态损害状态尚未消除，违法主体未被依法追责，林地修复工作尚未启动。
观音山公司将持续依法跟进案件重新办理全过程，坚持以事实为依据、以法律为准绳，坚决要求林业主管部门摒弃形式主义、破除履职推诿，严格依照《中华人民共和国森林法》《林业行政处罚程序规定》等法律法规，对案涉违法行为开展全面实质核查，依法作出立案、查处、整改、复绿等行政处理，彻底纠正长期以来的行政履职乱象，维护国家级森林公园林地生态安全，捍卫法律尊严与行政公正。
文、图 | 张正义
